安苏曼-杜蒂-迪亚基特
摘要
在当前的援助体系中，传统捐助方和新兴捐助方一直是争论的焦点。文献中对这两个概念的定义含糊不清（Ling，2014年；Kragelund，2010年）。本文旨在参与讨论这两类援助国之间的异同，尤其关注向受援国提供的援助形式的差异。本研究选择了中国和法国作为案例研究对象，重点关注两国对几内亚的援助政策。中国被视为（新兴）捐助国，而法国则被归类为传统捐助国。研究结果表明，两个捐助国（中国和法国）提供的援助形式非常相似，分配赠款和贷款的标准也相似。然而，无论是中国的无息贷款还是法国的优惠贷款, 在贷款受益人方面却存在差异。
关键词：援助、传统捐助方、新兴捐助方、减贫、几内亚
I.导言
对外援助的形式可包括提供财政赠款、贷款、技术咨询、培训、设备以及食品、卫生资源、基础设施材料和运输等商品（Wells，2015 年）。发展援助委员会（DAC）将援助称为分配给发展中国家的贷款和赠款，这些贷款和赠款必须满足三个标准：1)贷款和赠款必须来自公共部门；2)供贷款和赠款的目的必须是促进经济发展；3) 贷款和赠款必须具有优惠性质，且赠款比例至少为 25%。 其他援助形式的分类方法是将援助分为现金援助（赠款或优惠贷款）、实物援助（如粮食援助）或债务减免形式。
援助的形式在很大程度上影响其减贫效果。通常，旨在解决贫困问题的援助包括贷款和赠款（根据发援会官方发展援助标准的定义）。具体来说，经合组织将援助分为赠款、“软”贷款和提供技术援助。软贷款是指赠款部分至少占总额25%的贷款。
关于哪种手段最适合和最有效地消除和减轻贫困，文献中仍然存在分歧。因此，本文旨在探讨传统捐助方（本例中为法国）和新兴捐助方（特别是中国）对其认为最适合几内亚减贫的援助形式的偏好。
II. 对中法两国扶贫援助形式的评价
2.1中国提供的援助形式
1990年以前，中国向其在非洲的合作伙伴提供无息贷款和赠款。中国的大部分赠款用于社会项目（卫生、教育和住房），而大部分无息贷款用于基础设施项目。至于优惠贷款，则用于涉及转让中国技术、出口中国商品和服务的大型项目。中国进出口银行于1995年开始提供此类贷款。
根据中国国务院新闻办公室的数据，2013年至2018年间，中国共拨付 2702亿元人民币用于对外援助，分为三类：赠款、无息贷款和优惠贷款。赠款和无息贷款由商务部（MOFCOM）执行，优惠贷款和优惠出口买方信贷由中国出口信用保险公司（CHEXIM）执行（UNDP，2021）。
A-赠款
一般来说，这类援助旨在帮助受援国建设中小型社会福利项目（如医院、学校、住房和供水系统）；资助人力资源开发合作（奖学金和培训）；技术合作（派遣教师、医务人员和农业专家）；物资援助（设备）和紧急人道主义援助。2013年至2018年，中国赠款达1278亿元人民币，约占赠款总额的 47.3%（中国国务院，2021年）。
B-无息贷款。
这种形式主要用于帮助受援国建设公共设施（规模较大的项目，主要是基础设施）和启动改善民生的项目。无息贷款主要提供给经济条件相对较好的发展中国家。与赠款类似，无息贷款的发放100%由中央政府支出提供资金（Kitano和Harada，2014年）。2013年至2018年，无息贷款发放额约为113亿元人民币，约占援助总额的4.18%（中国国务院，2021年）。
C-优惠贷款。
优惠贷款主要用于帮助受援国开展具有重大经济和社会效益的制造业和大中型基础设施项目，以及提供成套设备、机械和电子设备。这类援助主要用于帮助受援国开展生产部门的项目（制造业项目）。此外，这些项目必须同时产生经济和社会效益。借款国可将其用于购买中国的机械和电子产品、成套设备、技术和服务（Brautigam，2010年）。2013年至2018年，中国共支付了约1,311亿人民币（中国国务院，2021 年）。这占中国援助总额的41.8%。
图1：2013-2018年中国对外援助的三个类别
来源：中国国务院资料来源：中国国务院：新时代中国国际发展合作》，2021年。
因此，这三类援助发挥着不同的作用。具体而言，中国的赠款主要用于社会福利项目（如医院、学校、住房和供水项目）和能力建设项目，包括各部门的奖学金和培训。一般来说，赠款用于以极端贫困为特征的最不发达国家。
就免息贷款而言，它们通过针对公共设施的建设来间接解决贫困问题。这包括道路、桥梁、铁路等。与赠款不同的是，这些资金是提供给经济状况良好的国家的（国务院，2011）。研究表明，基础设施发展与减贫之间存在着实质性联系。研究结果表明，有形基础设施投资在促进包括所有社会群体在内的社区发展方面发挥着重要作用（Ali和Pernia，2003年）。然而，无息贷款和优惠贷款主要分配给发达经济体，如非洲的中上收入国家（Hubbard，2008 年）。
除了比较这三种形式的援助与扶贫之间的关系外，重要的是要注意到它们还具有额外的目标。它们在中国外交政策中都扮演着重要角色。一般来说，赠款和零利率贷款旨在推进广泛的外交目标，而中国进出口银行提供的优惠贷款则旨在促进经济外交目标的实现（另见Brautigam，2010）。法国的援助方式与此类似，但也有一些不同之处。下文将讨论法国使用的不同援助形式。
2.2 法国提供的援助形式
根据伙伴国的地位，法国提供不同类型的援助。法国既提供赠款，也提供优惠贷款。贷款主要提供给新兴经济体，赠款主要提供给低收入经济体。根据经合组织/发援会的标准，法国在伙伴国提供的其他援助类型，如贷款担保，不被视为援助。
A-贈款
赠款占法国官方发展援助总额的比例从2017年的77%上升到2021年的79%（法国国民议会财政委员会，2021年）。赠款占双边官方发展援助的比例从65%上升到69%（法国外交，2021年）。
赠款只提供给撒哈拉以南非洲的贫穷国家。具体而言，它面向19个中低收入国家（被称为“优先贫穷国家”‘PPPs’）[1]。根据2021年发展法，法国计划将至少一半的赠款和三分之二的法国开发署（AFD）赠款分配给这些国家。法国承诺在2022年至2025年期间将对优先贫困国家的赠款比例平均提高到至少70%（2021年捐助者追踪）。
赠款资金用于资助社会部门（如卫生、教育、水、气候和环境）以及基础设施项目。在公私伙伴关系和受危机影响的国家，赠款主要用于资助穷人获得基本社会服务。一般来说，赠款用于资助市场或私营部门无法覆盖的活动和项目。塞内加尔、乍得和马里是2019年接受赠款最多的10个国家之一（《法国外交》，2021年）。
B-贷款
法国的贷款可分为两类：主权贷款和非主权贷款。主权贷款既可以是优惠贷款，也可以是非优惠贷款。
对于优惠贷款或贴息贷款，市场利率贷款与优惠利率贷款之间的利率差由法国政府支付。这与中国进出口银行发放的贷款类似。优惠贷款一般不提供给被列为重债穷国和最不发达国家的国家。中国的优惠贷款也有类似的发放条件。
非优惠主权贷款提供给债务水平和借贷能力较低的国家，通常按市场利率发放。通常情况下，非优惠主权贷款是在因危机引起的流动性短缺而急需信贷时发放的。这些贷款通常针对生产部门，无需国家担保，可为基础设施、城市发展和环境相关项目提供资金。
有不同类型的主权优惠贷款，如新兴国家贷款（Reserve des Pays Emergents，RPE）、债务再融资贷款和结构调整贷款。就新兴国家贷款（RPE）而言，它是向新兴国家提供的，用于资助其使用法国商品和服务的经济发展项目。这些贷款（RPE）与使用法国在公共交通、环境、水和能源等领域的专门技能挂钩。再融资贷款主要针对最不发达国家（LDCs）、低收入国家和中等收入国家。这些贷款旨在重组最不发达国家的现有债务，支持这些国家为实现可持续发展目标所做的不懈努力。从本质上讲，这一机制涉及发放新贷款来清偿以前的债务。
至于非主权贷款，则提供给非主权部门，如国有企业、公共事业、地方政府、公共机构或执行公共服务任务的非政府组织。特别是，这些贷款没有国家担保，由法国开发署（AFD）承担风险。涉及大型基础设施的项目由这些贷款提供资金。
法国在减贫援助方面的显著特点是将赠款作为适当的工具，并建立了一个被称为“优先穷国”（PPPs）的小组，这些国家被视为在伙伴国消除贫困的优先工具。
下表概述了中国和法国通常提供的对外援助类型：
表5：中国和法国按部门划分的援助形式
资料来源：作者为本研究制作的表格
2.3 中国和法国向几内亚提供的援助形式
几内亚从中国和法国获得了类似的援助，包括赠款和贷款。不过，具体贷款条件有所不同，例如，法国不提供无息贷款。
A. 中国对几内亚的援助
自1959年以来，中国一直通过赠款和无息贷款支持几内亚。2008年，他们通过谈判获得了第一笔基础设施贷款。然而，根据中国和经合组织的标准，此类贷款不属于援助范畴。
在中几关系的早期阶段，援助主要以赠款的形式提供。遗憾的是，由于资金没有记录在政府的公共财政账目中，因此很难准确量化所提供的援助。大部分援助涉及设备、技术支持和基础设施。二手资料显示，截至2009年，中国提供的无息贷款总额达4.4亿美元（按2022年货币计算约合30亿元人民币）（Doubouya，2009 年）。
中国承诺提供优惠贷款，主要用于能源项目。具体而言，中国已同意为几内亚某些地区的电力供应计划提供资金。例如，2007年，几内亚向中国寻求帮助，以建设一座发电能力为168兆瓦的热电站。这一呼吁是向中国国营公司CMEC（中国机械工程集团公司）发出的。该项目总费用为2亿美元（Cissoko，2009年）。几内亚将获得的援助形式是优惠贷款，条件包括还款期为15年，开始还款前有5年的初始宽限期，利率固定为2%，由中国进出口银行提供。
2008年2月，中国能源部与 CMEC签订了一份谅解备忘录，为建设热电厂进行可行性研究，包括环境影响评估。然而，该项目的进展一直受到拖延，目前尚无任何关于项目启动的信息。有些形式的转让存在争议，各方观点不一；有人认为是援助，也有人认为是中国投资战略的一部分。具体而言，在几内亚，2005年与中国启动了全球基础设施融资一揽子计划（R4I）。在某些情况下，这种安排类似于以物易物，即由捐助方提供贷款以换取采矿特许权。
根据协议，双方规定由中国公司负责建设基础设施，以换取勘探和资源开采权。根据文献记载（Fall和 Diallo，2009年），这一具体贷款安排是作为商业贷款谈判达成的。贷款的偿还将使用铁矿石、铝土矿、黄金和钻石等自然资源。因此，中国通过该项目获得了10亿吨铝土矿储备。中国国家开发银行(CDB)于2008年获得授权，为在几内亚从事采矿活动的中国公司提供资金支持。
在这些工业项目受挫后，中国将赠款重点转向了社会倡议和有可能减轻贫困的部门。例如，教育（学校建设）、医疗（医院和医疗中心）、农业（研究中心和提供土地）、能源（水坝和发电机）、交通（公共汽车）和供水（水泵）。
中国在特定领域的赠款部署可被视为直接针对贫困问题。电信（电视台和传输中心）、文化活动（体育场馆建设）和政府项目（电子政务）等专业部门也从赠款中受益。中国在电信领域的援助在向农村地区提供信息方面发挥了至关重要的作用，因为信息匮乏导致了农村地区的贫困。此外，对文化领域的支持有可能创造就业机会，并在体育领域对年轻人进行教育，而这一群体受贫困的影响尤为严重。
最后，由于认识到腐败是导致贫困的另一个因素，政府还划拨了赠款来协助政府的反腐工作。不过，值得注意的是，一些赠款资助的项目，如总统府和电影院的建设，被认为是“大白象”，只能带来短期效益（建设期间创造就业机会），而对减贫没有持久影响。
B. 法国的援助形式与几内亚的减贫工作
几内亚主要接受法国的现金赠款，但有证据表明，法国也向几内亚提供优惠贷款。自2011年通过《法国发展合作愿景》以来，法国通过赠款向贫困国家提供了大部分援助。在几内亚，这些赠款资助了各种项目，包括农业倡议、地方发展计划（如乡村社区支持计划、供水项目和粮食安全努力）、教育项目、卫生干预措施、社会基础设施建设和对非政府组织的支持。
例如，在农业部门，赠款支持了一些项目，如提高马铃薯生产者的出口能力（2005年）、实施农民贸易能力建设计划（PRCC2）、发展几内亚下游地区的水稻种植（2011年）以及促进几内亚森林地区的稻田养鱼（2013年）。地方发展举措也受益于赠款，为几内亚森林地区的乡村社区支持计划（2000年）和农村信贷机构（2002年）提供资金支持。水和卫生项目，包括科纳克里Yimbaya学区卫生项目（2008年），也得到了赠款资助。法国还将赠款用于教育部门计划（ESP）和基础设施项目，如城市道路开发（如 2003年科纳克里的Tombo/Gbessia高速公路）。此外，赠款还支持了几内亚卫生系统改革（2002年）、在科纳克里建立巴斯德专家中心（2014年）和几内亚埃博拉治疗中心（2014年）。尽管提供了一些优惠贷款，但与赠款相比，优惠贷款仍然很少。
表6：中国和法国提供援助的形式一览表
资料来源：作者为本研究制作的表格
表7：中国的赠款分配情况
资料来源：迪亚洛，2009 年；中国驻几内亚大使馆，2019 年。
III. 中国和法国援助的异同
中国和法国都利用赠款资助对贫困有直接或间接影响的项目。这种形式的援助支持了两国目标地区的社会福利、发展倡议和基本基础设施。两国都将赠款用于资助贫困国家的项目和计划。
然而，中国与法国之间存在显著差异。法国专门指定了一份受援国名单，主要集中在14个被称为“优先贫困国家”的法语国家。与此相反，中国的资助对象是与中国有外交关系的贫困国家。
关于贷款，两国都提供这种形式的援助，但中国的无息贷款和优惠贷款只惠及少数几个贫困国家。获得这些贷款的资格要求有良好的经济条件（无息贷款）或信誉（优惠贷款）。
相反，法国只向不属于最不发达国家或新兴经济体的地中海中下收入国家、中上收入国家和重债穷国提供优惠贷款。因此，最不发达国家和低收入国家尽管被视为贫穷国家，却没有资格获得法国的优惠贷款。
总之，赠款仍然是两个捐助方解决几内亚贫困问题的主要干预工具。贷款则提供给经济状况或信用评级良好的国家。
[1]这些国家包括贝宁、布基纳法索、布隆迪、中非共和国、乍得、科摩罗、刚果民主共和国、吉布提、冈比亚、几内亚、马达加斯加、马里、毛里塔尼亚、尼日尔、塞内加尔和多哥。除布隆迪、刚果民主共和国和冈比亚外，其他国家都曾是法国的殖民地。
安苏曼-杜蒂-迪亚基特, 澳门圣若瑟大学博士。
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